La comunicazione pubblica locale (Guerini, 2012)

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A cura della Direzione Comunicazione della Provincia di Milano
Prefazione di Guido Podestà
Testi di Alessandro Papini, Stefano Rolando, Fiorella Di Cindio, Angelo De Vivoi, Guido Di Fraia
Guerini&Associati, febbraio 2012

Introduzione a La comunicazione pubblica locale. I cambiamenti organizzativi nei processi di comunicazione dalla legge 150/2000 al DL 78/2010,
a cura di Alessandro Papini e Angelo De Vivo, Guerini&Associati, 2012
 
La comunicazione pubblica
tra marginalità tecnica e nuovi sviluppi della sua potenzialità strategica
 
Stefano Rolando [1]

 

Tutto è comunicazione pubblica. Con il rischio che, alla fine, niente sia comunicazione pubblica. Così come nella storia tutto poteva essere propaganda e poi dissolversi per ciclo esaurito.
Questo il paradosso di una materia (al tempo stesso disciplina e professione) che vanta in Europa circa 400 mila operatori, tra addetti ad attività comunicative e relazionali nelle istituzioni (internazionali, nazionali e locali), nelle aziende di servizio pubblico e negli ambiti professionali che operano sostanzialmente per committenza pubblica.
Europcom è, da due anni, l’appuntamento annuale a Bruxelles di questa rete (quest’anno 600 partecipanti) convocato dalle istituzioni comunitarie per fare il punto dell’evoluzione professionale. Mentre il Club of Venice è il più ristretto coordinamento dei responsabili della comunicazione governativa e delle stesse istituzioni comunitarie (quest’anno a Venezia con 75 partecipanti)[2].
Cito questi due riferimenti perché in entrambi i casi, appunto nelle ultime occasioni, è risuonato un dato, poi confermato, che vuole che il 65% degli operatori in Europa agisca senza sostanziale connessione con gli ambiti decisionali del proprio ente di appartenenza. Il lavoro invece del 35% viene considerato “connesso”. Il che vuol dire che per due terzi il “mestiere” è fondamentalmente quello di “confezionatori”, mentre per un abbondante terzo si tratta di un mestiere più strategico, una leva gestionale importante fatta di ascolto e ritorno organizzativo e non solo di trasmissione.
Parto da qui per rendere evidente lo schema di luci e ombre che attraversa, ormai a terzo millennio ampiamente in navigazione, una professione antica (il potere da sempre comunica e prima dei media e della rete ha conosciuto per secoli le vie della comunicazione diretta e indiretta, attraverso anche l’arte e l’urbanistica) ha vissuto la potente scossa dell’evoluzione stessa dei diritti sociali, civili e di cittadinanza che collocano correttamente il settore ormai non nel vincolo integrale del ruolo istituzionale ma nel doppio vincolo di un equilibrio necessario tra le stesse istituzioni (ovviamente) e la società. Fatta di cittadini (che sono anche utenti, elettori, contribuenti) e di loro sistemi organizzati (associazioni e imprese).
Lealtà verso le istituzioni e spirito di servizio verso la società.
Anche qui la logica dei due terzi e di un terzo divide chi è collocato in questo nuovo equilibrio (un terzo) e chi è ancora congelato nel vincolo assoluto di quell’antico ruolo che era quello dell’araldo che girava per i borghi a leggere gli editti. Talvolta per annunciare il peggio (guerre), talvolta per notificare ciò che l’assenza di media diffusi rendeva necessario (eventi e imposte).
Maggiormente è credibile l’istituzione – ovvero sorretta da un verificato grado di reputazione sociale – migliore è il lavoro dei suoi comunicatori nel senso moderno accennato.
Da questo punto di vista, in generale, le istituzioni del territorio hanno in questo periodo più chances di quelle nazionali, ma ciò non vale per tutto il territorio perché di frequente è vero esattamente il contrario; così come l’area dei servizi ha un percepito più funzionale che politico favorendo quindi una percezione di ruolo più connesso agli interessi degli utenti.
Tutto è però in evoluzione. La crescita delle dinamiche in rete stanno a poco poco modificando vecchi schemi e vecchie intermediazioni. L’interattività cresce (non sempre gestita in tutte le sue potenzialità) e gli stessi prodotti tradizionali della comunicazione (la pubblicità, le affissioni, l’editoria, eccetera) conoscono un’evoluzione straordinaria – così come per la comunicazione commerciale – che comporta nuovi format e nuovi linguaggi.
In generale – guardando comunque alle amministrazioni che “fanno” (una parte resta in sonno ovvero legata ancora alla “cultura del silenzio e del segreto” che, prima della legge 241/1990 era una cultura amministrativa legittima) – è possibile inventariare una scala di funzioni molto ampia. Utilizzabile per capire se l’istituzione, grande o piccola che sia, centrale o territoriale, si è radicata su funzioni elementari, cioè di applicazione basica delle normative in essere; oppure se ha sviluppato un pensiero strategico più ampio lavorando su nuovi bisogni e nuove opportunità che la materia consente di accogliere e servire.
Ho utilizzato la metafora del palazzo a più piani in recenti testi che, complessivamente, cercano di contribuire alla comprensione dell’evoluzione sia disciplinare che professionale della materia [3].
Ne riassumo qui lo schema, chiarendo che:
  • i piani bassi identificano funzioni sostanzialmente radicate nella legge 150/2000 e successive normative;
  • i piani intermedi costituiscono uno sviluppo in senso “specialistico” di tali funzioni, pur non chiaramente illustrate dalla normativa;
  • i  piani alti indicano piuttosto funzioni che corrispondono a un campo di relazione tra istituzioni e sistema-paese (con necessaria articolazione tra locale e nazionale).
 
La premessa a questo schema colloca l’evoluzione disciplinare nel corso dell’ultimo trentennio in tre distinte fasi.
La citazione è tratta da un recente libro meno manualistico e più orientato a discutere come posizionare culture politiche e amministrative nella – così qui definita – “terza fase” [4].
 
Una prima età è quella della comunicazione anagrafica, quella che si limita a spiegare sé, ovvero le proprie competenze. È poca, ma non pochissima cosa. Perché è l’uscita da uno storico bozzolo. In questa età la pubblica amministrazione acquista il diritto di parola. Un diritto già esercitato dalla politica. Un diritto già esercitato dall’impresa. È una fase in cui agiscono – a macchia di leopardo – strutture sperimentali, legittimate da vertici politici che intuiscono il bisogno di cambiamento.
Una seconda età è quella della comunicazione di servizio. Quella centrata su come spiegare norme e come creare condizioni di accesso. L’istituzione qui cerca di rappresentarsi attraverso le sue funzioni. La pubblica amministrazione organizza la parola partendo dalla cultura della domanda della sua complessa utenza. Scopre il suo marketing, scopre la misurabilità della sua efficacia. Essa è distinta e diversa dall’impresa che comunica. Ma le tecniche sono in avvicinamento. In questa fase trova attuazione (e in numerosi casi anche non attuazione) la legge 150/2000.
Una terza età è quella della comunicazione per l’identità competitiva e solidale,quella in cui lo scopo è accompagnare la società per affrontare bisogni evoluti. Pubblica amministrazione e impresa scorgono che – tra loro – non c’è un fossato ma un territorio in cui entrambe hanno diritto di cittadinanza. Come lo ha, in esso, il cittadino socialmente organizzato. È il territorio della pubblica utilità. Quello che contiene alcuni sviluppi della sussidiarietà. Quello che cambia la nozione di “pubblico”. Aggettivo di tutti, a certe condizioni. In questa fase la filiera delle responsabilità coinvolge di più vertici politici e amministrativi ma offre l’ingresso nel campo della responsabilità sociale a molti altri soggetti. Con, in cambio, una quota di co-decisionalità guadagnata.
 
Come è evidente ogni età amplia ma non cancella la precedente. Quindi rende più complesso l’approccio teorico e professionale segnalando che l’evoluzione non avviene per traino naturale e, in fondo, solo marginalmente per traino della normativa specifica.
E’ piuttosto la convergenza di tre dinamiche culturali di modernizzazione – quella della politica in chiave meno autoreferenziale, quella delle amministrazioni in chiave più socio-economica (sviluppo) e meno in chiave giuridico-amministrativa (controllo) e quella della stessa società in chiave più partecipativa (diritti di cittadinanza) – a rendere possibile il trasferimento dei modelli organizzativi e delle pratiche relazionali interne verso nuovi modelli.
 
Lo schema dei “piani”, invece, delinea – in un disegno virtuale anch’esso fatto di compresenze – alcune trasversalità (cioè funzioni che si debbono impicciare di tutte le distinte funzioni) e alcune funzionalità specifiche. Riassumendo qui ciò che nei testi accennati descrivo con più ampiezza dirò che le prevalenti trasversalità sono:
  • il presidio alle tecnologie della comunicazione
  • la comunicazione interna
  • la padronanza di criteri di gestione del marketing sociale
  • l’applicazione di una coerente visual identity
  • l’affiancamento di un progetto coerente di formazione professionale
  • la visione dell’intero ciclo gestionale delle prestazioni comunicative e relazionali (pianificazione, budget, valutazione).
 
I “piani” – da intendersi come distinti ambiti di prestazioni – da quelle elementari a quelle complesse – svolgono l’arco funzionale che rende la comunicazione pubblica in forma crescente leva strategica dell’organizzazione.
 
  • Il piano terra – inteso come un accesso preliminare – è costruito per svolgere servizi di comunicazione elementare, che potremmo definire comunicazione anagrafica (chi sono, dove sto, che competenze tratto) e per regolare il diritto d’accesso agli atti amministrativi.
  • Il primo piano – che presenta un più robusto front-line – è costituito da servizi puntuali, accoglienza e accompagnamento alla fruizione di atti e norme; il tutto sia in rete che in realtà fisiche.
  • Il secondo piano progetta e fornisce servizi e prodotti di comunicazione integrata all’intero quadro di relazione diretta con le utenze.
  • Il terzo  piano è occupato dalla relazione che le istituzioni – e in generale i soggetti pubblici – sviluppano specificatamente con il sistema mediatico, condividendo sia la tematica di visibilità delle politiche pubbliche (che talvolta nei contesti di maggior potere si esprime anche nel lavoro non di “comunicare” ma di “silenziare” l’informazione), sia la complessa rete di interazioni informative che singoli e soggetti strutturati alimentano con ampia afferenza alla “sfera pubblica”.
  • Il quarto  piano è costituito dalla dinamica delle cosiddette “campagne” (pubblicitarie e/o giornalistiche) a sostegno dell’applicazione di normative o di attuazione di politiche pubbliche che necessitano di larga informazione sociale e di condivisione.
  • Il quinto piano investe lo sviluppo di specialismi (legati a settori o a modalità che diventano largamente sovrabbondanti nell’operatività). E in tale contesto uno specialismo trasversale di grande rilievo è divenuto quello della comunicazione per la crisi e l’emergenza.
  • Il sesto  piano è costituito dal presidio inevitabilmente pubblico ai processi di democrazia partecipativa, ovvero alla gestione procedurale di ciò che va sotto il nome di “dibattito pubblico” in cui il cittadino, per lo più attraverso forme associative organizzate, interagisce con istituzioni e decisori prima delle decisioni, su temi di interesse generale e spesso nei processi de jure condendo; uno spazio in cui si sviluppano le distinte forme di comunicazione sociale, politica e amministrativo-istituzionale; uno spazio in cui si sperimentano i processi di sussidiarietà e in cui maturano ruoli complementari nella “comunicazione pubblica orientata a sostenere la grande società”.
  • Il settimo piano è costituito – in un quadro culturale che permea tuttora più le imprese che le istituzioni – dalla gestione dinamica del patrimonio simbolico accumulato ed espresso da ogni singola istituzione in rapporto al suo territorio e alle sue competenze (branding). Anche qui la relazione pubblico privato è centrale e l’orientamento tecnico-professionale è collocato in una dinamica integrata e osmotica.
 
E infine, a completamento dello schema, vi sono le corrispondenze dei prevalenti profili professionali che innervano l’articolazione delle funzioni.
A dimostrazione che ove la comunicazione raggiunga livelli di strategicità organizzativa chi vi lavora – come lo è per ambiti più affermati e consolidati – non è solo l’area degli operatori specializzati costituendosi una naturale convergenza di più profili che si definiscono per gli obiettivi che il settore intende perseguire.
 
  • Il livello terra, quello dell’accesso, è regolato principalmente da operatori giuridico-amministrativi. Non da veri e propri comunicatori.
  • Il primo livello, quello del front-line, è regolato da operatori di accoglienza e relazionali, di comunicazione di servizio e di presidio delle reti.
  • Il secondo livello, di relazioni con i media, concentra le figure giornalistiche della comunicazione pubblica, ampliando lo spazio a operatori della rete e a gestori in senso ampio di prodotti informativi.
  • Il terzo livello è quello più ampiamente sorretto da culture tecnico-professionali della comunicazione.
  • Il quarto livello, di organizzazione delle campagne, è regolato da comunicatori di cultura pubblicitaria.
  • Il quinto livello, in cui si sviluppano specialismi comunicativi in relazione a competenze e vocazioni differenziate (sostenibilità, prevenzione sanitaria, sicurezza, public diplomacy, eccetera), dipende dall’esperienza divulgativa in ordine a tali specialismi e si riconduce alle competenze specifiche assegnate a singoli enti e realtà operative.
  • Il sesto  livello, di gestione del dibattito pubblico, è regolato da comunicatori di contenuto con supporto delle scienze sociali e con supporto delle procedure della democrazia partecipativa.
  • Il settimo livello, della gestione dell’identità competitiva, è regolato da comunicatori strategici di immagine e da brand manager affiancati dal marketing strategico.
 
La griglia si applica a grandi e piccole istituzioni.
Le prime possono espandere – compatibilmente con tagli e restrizioni – la loro organizzazione, le seconde devono concentrare ruoli e funzioni.
Ma la vera differenza è in atto tra chi agisce in contesti in cui – per tradizione, per formazione degli operatori, per modernità culturale dei politici eletti – questo schema comincia a essere sperimentato;  e chi (una parte ancora grande della realtà) non vede neppure da lontano percepito e messo in essere uno schema appunto “professionalizzante”. Preferendo immaginare la comunicazione come una pura estensione della visibilità e quindi della medicalizzazione degli ambiti in cui agisce la rappresentanza politica e in cui si svolge il teatro della rappresentazione democratica. Ambito che ha un suo evidente rilievo,  ma che non risolve l’insieme delle attese puntuali e differenziate di una società complessa che dovrebbe crescere di intesa con l’architettura delle istituzioni.
In quel “crescere” sta appunto lo scambio culturale, l’ascolto, il trasferimento di esperienze, l’evoluzione stessa del pensiero organizzativo in cui, dopo tanti anni di amministrazioni pubbliche “bipedi” (la contabilità e il diritto amministrativo, dunque conti e controllo),  si fanno largo – sulla scorta di evoluzioni internazionali – amministrazioni “quadripedi”, in cui cresce una funzione al servizio delle dinamiche dello sviluppo e una funzione in senso lato relazionale. Entrambe costruite attorno a filosofie comunicative.
Vi è un ceto politico che ciò comprende e agevola. E vi è un ceto politico che non esce dall’idea che la pubblica amministrazione sia sostanzialmente una vasta e generica segreteria degli eletti, operante a richiamo e non secondo piani, per funzioni di assistenza e non manageriali, a scopo di servizio interno e non esterno.
Qui stanno le distinzioni profonde e qui stanno i ritardi che in Italia si credeva di avere colmato nella “veloce” stagione delle normative riparatorie (quella che va dalle legge 241/1990 sulla trasparenza e l’accesso alla legge 150/2000 di regolazione della comunicazione e dell’informazione nella PA) e che poi si riteneva di coprire con la spinta della sola evoluzione tecnologica. Ora si comprende che i fattori organizzativi e soprattutto culturali sono centrali. E che affrontati e risolti questi cambiano i processi e cambiano anche i prodotti.
Ma questa percezione – non è problema di centro-destra o di centro-sinistra – è minoritaria e la stessa rilevazione – accennata all’inizio – dei due terzi degli operatori che agiscono fuori da contatti e legami con l’area decisionale dell’ente di appartenenza rende chiaro il gap da colmare.
Chissà se le istituzioni centrali del paese dopo tanti anni di cattive pratiche potranno tornare a dare il buon esempio in questo senso. Le amministrazioni territoriali, che ciò avvenga o che ciò non avvenga, non dovrebbero aspettare modelli per omologarsi, perché il loro modello si costruisce sensatamente sull’analisi della domanda sociale che ogni territorio propone. Potrebbero dunque fare un laboratorio virtuoso fin da ora.
 
[1] Professore di Teoria e tecniche della comunicazione pubblica e direttore del Master in Management della comunicazione sociale, politica e istituzionale all’Università IULM di Milano.
[2] Chi scrive è stato tra i relatori che hanno concluso l’edizione 2010 di Europcom ed è presidente del Club of Venice dalla sua fondazione avvenuta nel 1986.
[3] Per la parte disciplinare Teoria e tecniche della comunicazione pubblica, terza edizione, ETAS, 2011; per l’analisi della convergenza tra comunicazione e comunicazione di impresa Economia e gestione della comunicazione delle organizzazioni complesse, CEDAM 2010; per la nuova relazione tra comunicazione e sistema sociale La comunicazione pubblica per una grande società, ETAS, 2010.
[4] Questa e le citazione successive sono tratte da In La comunicazione pubblica per runa grande società, cit.